Wednesday, 8 December 2021

รายได้พรรคการเมืองสวีเดน: ความเป็นอิสระคือหัวใจสำคัญ (ตอนจบ) – โพสต์ทูเดย์ คอลัมนิสต์การเมือง


รายได้พรรคการเมืองสวีเดน: ความเป็นอิสระคือหัวใจสำคัญ (ตอนจบ)

วันที่ 23 เม.ย. 2563 เวลา 09:03 น.

โดย…ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร

*********************

คราวที่แล้วได้เล่าถึงรายได้ของพรรคการเมืองในสวีเดนในส่วนที่เป็นเงินสนับสนุนจากรัฐและรัฐสภา โดยกฎหมายสวีเดนได้เน้นให้รัฐและรัฐสภาต้องจ่ายเงินสนับสนุนและเงินอุดหนุนให้กับพรรคการเมืองเป็นหลัก เพราะต้องการให้พรรคการเมืองมีความเป็นอิสระ ทั้งจากภายนอกและภายในพรรคเองด้วย ซึ่งในทางปฏิบัติ จะพบว่า แหล่งที่มาหลักของรายได้ของพรรคการเมืองสวีเดนมีอยู่สี่ประเภท หนึ่ง เงินทุนสนับสนุนที่ได้โดยตรงจากรัฐ สอง เงินทุนที่ได้จากรัฐโดยอ้อม สาม รายได้จากค่าสมาชิกพรรค และสี่ การจัดกิจกรรมระดมหาทุนโดยพรรคหรือองค์กรที่สนับสนุนพรรค อันได้แก่การออกสลากรางวัล (lotteries)

แหล่งรายได้หลักคือเงินสนับสนุนจากรัฐ ซึ่งผู้เขียนได้สาธยายไปในคราวที่แล้ว ส่วนรายได้ประเภทที่สองคือรายได้ที่ได้ผ่านสื่อสิ่งพิมพ์ที่สนับสนุนพรรค ซึ่งได้รับเงินอุดหนุนจากสาธารณะอีกทอดหนึ่ง ส่วนรายได้จากค่าสมาชิกก็เป็นเรื่องปกติ แม้ว่าจำนวนสมาชิกของพรรคการเมืองในสวีเดนจะลดลง แต่รายได้จากค่าสมาชิกยังคงมีความสำคัญ เพราะถือเป็นรายได้ร้อยละ 5-10 ของงบประมาณทั้งหมดของสองพรรคใหญ่ของสวีเดนในช่วงต้นทศวรรษ 1990 ส่วนเรื่องรายได้จาก การสลากรางวัล ปรากฏว่า พรรคการเมืองบางพรรคของสวีเดนประสบความสำเร็จในการหารายได้จากการขายสลากรางวัล (lotteries) นั่นคือพรรคสังคมประชาธิปไตย (the Social Democrats) ซึ่งฟังดูแล้วก็เป็นเรื่องแปลกดีสำหรับบ้านเรา

จากข้างต้น แม้ว่ารายได้หลักของพรรคการเมืองในสวีเดนจะไม่ใช่มาจากการบริจาค แต่ก็ไม่ใช่ว่ากฎหมายพรรคการเมืองสวีเดนจะห้ามไม่ให้พรรคหรือผู้สมัครรับเงินบริจาค เมื่อพูดถึงตัวบทกฎหมายที่เกี่ยวกับการเงินของพรรคการเมือง ก็คงต้องให้ข้อมูลไว้ เผื่อผู้สนใจในรายละเอียดจะได้ไปสืบค้นต่อได้ สวีเดนเริ่มมีกฎหมายที่กำหนดให้รัฐต้องสนับสนุนเงินให้พรรคการเมืองตั้งแต่ ค.ศ. 1972

และมาแก้ไขเพิ่มเติมอีกในปี ค.ศ. 2014 (The Act on State Financial Support to Political Parties) และพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งในปี ค.ศ. 2005 และแก้ไข ค.ศ. 2014 อีกเช่นกัน (The Election Act) และมีพระราชบัญญัติว่าด้วยความโปร่งใสทางการเงินของพรรค ค.ศ. 2014 และแก้ไขเพิ่มเติม ค.ศ. 2016 (The Act on Transparency of Party Financing) โดยการแก้ไขเพิ่มเติมในตอนหลังนี้เป็นส่วนที่เกี่ยวข้องกับรายได้ของพรรคที่มาจากสาธารณะและข้อกำหนดที่พรรคจะต้องรายงานรายได้ที่มาจากส่วนอื่นที่ไม่ใช่เงินอุดหนุนจากรัฐ

จะว่าไปแล้ว กฎหมายสวีเดนอนุญาตให้พรรคการเมืองรับเงินบริจาคจากเอกชนได้ และก็ไม่มีได้ข้อจำกัดเคร่งครัดอะไรมากนัก ข้อห้ามก็มีอยู่บ้าง เช่น ห้ามพรรคและผู้สมัครรับเลือกตั้งส่วนตัวรับเงินบริจาคจากต่างชาติ โดยกฎหมายได้บัญญัติไว้ว่า การรับเงินจากต่างชาติไม่ว่าจะเป็นองค์กรรัฐ เอกชนหรือปัจเจกบุคคลที่กระทำในนามต่างๆชาติถือเป็นความผิดทางอาญา หากมีวัตถุประสงค์ที่จะมีอิทธิพลต่อความเห็นของประชาชนในเรื่องที่สำคัญต่อการปกครองของประเทศหรือความมั่นคงของชาติ (ที่อยู่ภายในขอบเขตของรัฐสภาหรือรัฐบาล

จะว่าไปแล้ว สวีเดนเคยมีประสบการณ์อันเลวร้ายเกี่ยวกับการรับเงินต่างชาติมาใช้ในการเลือกตั้งและรวมทั้งการจ่ายเงินสินบนให้กับสมาชิกรัฐสภามาตั้งแต่ศตวรรษที่สิบแปดแล้ว โดยเฉพาะในช่วงที่สวีเดนอยู่ในยุคที่คนสวีเดนสมัยนั้นเรียกกันเองว่า “ยุคแห่งเสรีภาพ” อันเป็นช่วงที่รัฐสภามีอำนาจเหนือสถาบันพระมหากษัตริย์ และนักการเมืองฐานันดรอภิชนกุมอำนาจทางการเมืองไม่ว่าจะเป็นอำนาจนิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ ในช่วงนี้ มีการขับเคี่ยวกันระหว่างนักการเมืองสองกลุ่ม และแต่ละกลุ่มก็มีรัฐบาลต่างชาติหนุนหลังหรือจ่ายเงินให้สินบนในการลงคะแนนเสียงในรัฐสภา ต่างชาติที่ว่านี้ได้แก่ รัสเซียกับอังกฤษ

กฎหมายสวีเดนไม่ได้ห้ามรับเงินบริจาคจากบริษัทห้างร้าน สหภาพแรงงานหรือผู้บริจาคที่ไม่ประสงค์จะเปิดเผยตัวตน และยังอนุญาตให้พรรคการเมืองรับบริจาคอย่างไม่จำกัดจำนวนได้ทั้งในช่วงระหว่างการหาเสียงเลือกตั้งและนอกฤดูการหาเสียงเลือกตั้งด้วย แต่มีข้อแม้ว่า พรรคการเมืองที่รับเงินบริจาคจากแหล่งที่ไม่เปิดเผยจะไม่สามารถได้รับเงินสนับสนุนจากรัฐ (จำนวนเงินสนับสนุนจากรัฐที่มีให้พรรคการเมือง ผู้เขียนได้กล่าวไปในตอนที่แล้ว)

ขณะเดียวกัน ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยความโปร่งใสทางการเมืองของพรรคการเมือง (Act on Transparency of Party Financing) กำหนดว่า หากเป็นเงินบริจาคจากบริษัท พรรคการเมืองหรือผู้สมัครที่รับบริจาคจะต้องเปิดเผยยอดเงินบริจาค ไม่ว่าจะมียอดเท่าไรก็ตาม

และถ้าจะถามว่า องค์กรหรือหน่วยงานที่มีสัญญาใดๆกับรัฐบาลจะสามารถบริจาคเงินให้พรรคการเมืองได้หรือไม่ ? กฎหมายได้ระบุไว้ดังนี้คือ การสนับสนุนจากส่วนอื่นๆของพรรคการเมือง องค์กรรวมทั้งองค์กรที่เป็นส่วนของพรรค และการสนับสนุนจากบุคคลในภาคเอกชน จากบริษัท องค์กร สมาคมและชมรมต่างๆ และมูลนิธิและกองทุน และแหล่งสนับสนุนที่ไม่เปิดเผยชื่อ จะต้องมีการเปิดเผยยอดจำนวนเงินบริจาค ไม่ว่าจะมีจำนวนเท่าใดก็ตาม

จากข้อความข้างต้น ทำให้เกิดข้อสงสัยว่าการที่กฎหมายระบุว่า พรรคการเมืองหรือผู้สมัครรับเลือกตั้งในสวีเดนสามารถรับบริจาคจาก “ส่วนอื่นๆของพรรคการเมือง” ดังที่ในเอกสารเผยแพร่ของ European Public Accountability Mechanisms หรือกลไกเพื่อความรับผิดชอบสาธารณะของยุโรปใช้คำว่า “other parts of the party” คำว่า “ส่วนอื่นๆของพรรคการเมือง” นั้นจะรวมความไปถึง “หัวหน้าพรรคการเมือง” หรือ “สมาชิกพรรค” ได้ด้วยหรือไม่ ? นั่นคือ พรรคการเมืองหรือผู้สมัครสามารถรับเงินบริจาคจากหัวหน้าพรรคหรือสมาชิกพรรคเพื่อนำไปใช้ในการหาเสียงเลือกตั้งได้หรือไม่ ? ผู้เขียนยังไม่แน่ใจว่าข้อความดังกล่าวกินความหรือจำกัดแค่ไหน แต่ฟังๆดูแล้ว น่าจะได้

และจริงๆแล้ว หัวหน้าพรรคหรือสมาชิกพรรคจะบริจาคเงินให้พรรคโดยเปิดเผยก็ยังได้อีกด้วย แต่ที่แน่ๆก็คือ กฎหมายอนุญาตให้พรรคและผู้สมัครรับเลือกตั้งส่วนตัวสามารถรับเงินบริจาคจากบุคคลที่ไม่เปิดเผยตัวตนได้ แต่จะต้องเปิดเผยรายการการรับบริจาค ไม่ว่าจะเป็นจำนวนเท่าใดก็ตาม

ดังนั้นจากข้อความในกฎหมายข้างต้นนี้ จึงตีความได้ว่า หากหัวหน้าพรรคหรือสมาชิกพรรคบริจาคเงินให้พรรคหรือผู้สมัครแต่ไม่เปิดเผยชื่อ ก็ย่อมกระทำได้ และก็ไม่มีใครรู้ด้วย และกฎหมายก็ไม่ได้ระบุจำกัดจำนวนไว้ด้วย ซึ่งหมายความว่า จะรับเงินบริจาคเท่าใดก็ได้ แต่พรรคหรือผู้รับบริจาคจะต้องเปิดเผยยอดเงินรับบริจาค และเงื่อนไขตามกฎหมายคือ หากรับเงินบริจาคแล้ว จะไม่สามารถรับเงินอุดหนุนใดๆจากรัฐได้

นอกจากนี้ แม้ว่ากฎหมายจะไม่ได้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการช่วยเหลืออุดหนุนในการเข้าถึงสื่อ ไม่ว่าจะเป็นในรูปของตัวเงินหรือการเปิดพื้นที่สื่อให้ แต่ก็มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการได้รับเงินสนับสนุนทางอ้อมจากแหล่งอื่นๆ เช่น การใช้สถานที่ใดๆในการประชุมการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง

และแน่นอนว่ากฎหมายสวีเดนห้ามการซื้อเสียง ซึ่งน่าจะตีความได้ว่า น่าจะมีการซื้อเสียงในการเลือกตั้งของสวีเดนมาก่อน แล้วจึงค่อยมีการออกกฎหมายมาห้ามและมีบทลงโทษ เหมือนในกรณีของอังกฤษที่ก่อนหน้า ค.ศ. 1883 ไม่มีกฎหมายห้ามการซื้อเสียง นักการเมืองอังกฤษจึงใช้เงินซื้อเสียงในรูปแบบต่างๆทั้งตรงๆและอ้อมๆ เช่น การเลี้ยงดูปูเสื่อ ให้กู้ ฯลฯ

กฎหมายสวีเดนยังระบุได้ด้วยว่า พรรคการเมืองจะต้องเก็บบันทึกหลักฐานบัญชีรายรับรายจ่ายที่ต้องเปิดเผยต่อสาธารณะ แต่ไม่จำเป็นต้องเปิดเผยชื่อของผู้บริจาค และองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบบัญชีพรรคการเมืองคือ ศาลปกครอง (the Administrative Court) และหน่วยงานที่มีชื่อในภาษาสวีดิชว่า Kammarkollegiet อันมีความหมายในภาษาอังกฤษว่า หน่วยบริการการบริหารจัดการและการเงินตามกฎหมาย (The Legal, Financial and Administrative Services Agency) ที่มีหน้าที่คอยให้บริการเกี่ยวกับการบริหารจัดการด้านการเงินและกฎหมายต่อองค์กรสาธารณะ ส่วนพรรคการเมืองหรือนักการเมืองคนใดละเมิดกฎหมาย บทลงโทษจะเป็นการปรับเงิน

นักวิชาการที่ศึกษาเกี่ยวกับการควบคุมการเงินของพรรคการเมืองเสนอว่า จะต้องมีบทลงโทษการละเมิดกฎหมายการเงินของพรรคการเมือง องค์กรที่ทำหน้าที่ดูแลเรื่องดังกล่าวนี้ควรบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง แต่กระนั้น จากการสำรวจการลงโทษประเทศต่างๆในสหภาพยุโรปพบว่า บางประเทศอย่างมัลตา (Malta) ยังไม่มีบทลงโทษการกระทำผิดกฎหมายการเงินของพรรคการเมือง และในหลายประเทศ แม้ว่าจะมีกฎหมายกำหนดบทลงโทษ แต่ในทางปฏิบัติก็ไม่ได้บังคับใช้และลงโทษ กฎหมายจึงเป็นเพียงแต่กระดาษเท่านั้น ขณะเดียวกัน บทลงโทษในหลายประเทศก็อ่อนมาก อย่างเช่นบทลงโทษของเบลเยี่ยม ฝรั่งเศสและโรมาเนีย

บางประเทศก็ไม่ยืดหยุ่นและไม่เหมาะสม อย่างเช่นบทลงโทษในสหราชอาณาจักร สวีเดน เดนมาร์ก สาธารณรัฐเชค โครเอเชีย บัลแกเรียและโรมาเนีย และบางประเทศบทลงโทษก็ไม่เป็นอัตราส่วนที่พอดีกับการกระทำผิด หรือบางประเทศก็กฎหมายบัญญัติไว้สั้นเกินไปอย่างเช่นโรมาเนีย บัลแกเรียและลัทเวีย หรือไม่แม้กระทั่งจะบังคับใช้ด้วยซ้ำ ยิ่งกว่านั้น ในทางปฏิบัติ ก็ไม่ได้ลงโทษทางอาญา แม้ว่าจะมีบทบัญญัติโทษทางอาญาก็ตาม

อย่างไรก็ตาม อย่างที่กล่าวไปแล้วว่า แม้ว่ากฎหมายสวีเดนจะอนุญาตให้พรรคการเมืองและผู้สมัครรับเงินบริจาคได้ แต่ต้องเปิดเผยยอดรับบริจาค แต่ไม่ต้องเปิดเผยผู้ให้บริจาคหากผู้บริจาคไม่ประสงค์จะเปิดเผย แต่เมื่อรับเงินบริจาคแล้ว ก็ไม่มีสิทธิ์รับเงินอุดหนุนจากรัฐ

ส่วนในกรณีของการกู้ เท่าที่สำรวจกฎหมายและข้อบังคับเกี่ยวกับการเงินของพรรคการเมืองในสวีเดน มิได้มีการกล่าวถึงแต่อย่างใด จริงๆแล้ว หลายประเทศในยุโรปก็ยังไม่ได้ออกกฎหมายการเงินพรรคการเมืองที่มีการระบุถึงการให้หรือไม่ให้กู้อย่างชัดเจน โดยเฉพาะประเทศทางตะวันออกเฉียงใต้และทางตะวันออกของยุโรปไม่มีการกล่าวถึงเลย แต่ประเทศที่มีกฎหมายระบุเกี่ยวกับการกู้เงินที่ชัดเจนที่ก้าวหน้าสุดในยุโรปคือสหราชอาณาจักร

ในความเป็นจริง ในกรณีของสวีเดน เงินสนับสนุนจากรัฐที่พรรคการเมืองได้นั้นถือเป็นแหล่งทุนสำคัญที่สุดของพรรคการเมือง โดยรัฐได้จัดเงินอุดหนุนให้แก่พรรคการเมืองระดับชาติเป็นจำนวนที่คิดเป็นร้อยละ 80-90 ของรายได้ต่อปีของพรรคการเมืองหลักๆในสวีเดน และถ้าบวกรายได้จากค่าสมาชิกที่คิดเป็นร้อยละ 5-10 และแหล่งรายได้อื่นๆที่ได้กล่าวไปข้างต้น ก็จะพบว่า เมื่อรวมเงินอุดหนุนจากรัฐและรายได้อื่นๆแล้ว พรรคการเมืองสวีเดนก็ดูจะไม่จำเป็นต้องหารายได้จากช่องทางอื่นๆอีก

แม้ว่ากฎหมายพรรคการเมืองสวีเดนจะไม่ได้ห้ามพรรคการเมืองรับเงินทุนบริจาคจากธุรกิจเอกชน แต่บรรดาหัวหน้าพรรคการเมืองต่างตกลงกันในช่วงทศวรรษ 1970 ว่าจะไม่รับเงินสนับสนุนในลักษณะนั้น ส่วนในกรณีของการกู้ แม้ว่าจะยังไม่ได้มีกฎหมายกำหนดไว้ชัดเจนในเรื่องการกู้เงินของพรรคการเมือง แต่ก็ยังไม่ปรากฏให้เห็นต่อสาธารณะว่า พรรคการเมืองหรือผู้สมัครแข่งขันเลือกตั้งได้ทำการกู้เงินมาเพื่อใช้จ่ายในการหาเสียงเลือกตั้งหรือดำเนินกิจการของพรรคแต่อย่างใด มิพักต้องพูดถึงการอุตริกู้เงินหัวหน้าพรรคตัวเอง

ทั้งนี้ในสวีเดน รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้มีการจัดสรรเงินสนับสนุนให้พรรคการเมืองอย่างเพียงพอ อีกทั้งพรรคการเมืองและนักการเมืองสวีเดนเองก็ทำงานการเมืองและใช้ชีวิตอย่างพอเพียงด้วย ถ้าไม่เชื่อก็อ่านข่าวของบีบีซีดูได้ (“การเมืองฉบับสวีเดนที่ ส.ส.ไม่มีที่ปรึกษาส่วนตัว นอนห้องเช่าแคบ ๆ และซื้อกาแฟดื่มเอง” https://www.bbc.com/thai/international-48509934)

************************